El documento de 181 páginas, “Factor de presión: El impacto de la CPI en la justicia nacional”, analiza algunos aspectos de las prácticas implementadas por la Fiscalía de la CPI a sus exámenes preliminares, en los cuales determina si se cumplen los criterios de la corte para iniciar una investigación. Human Rights Watch documentó graves obstáculos a la justicia ante los tribunales nacionales, y determinó que el grado de éxito de la CPI en sus esfuerzos para impulsar avances en los procesos nacionales en Guinea, Colombia, Georgia y el Reino Unido eran mixtos. No obstante, Human Rights Watch concluyó que la intervención de la Fiscalía puede significar una contribución importante.
“A 20 años del Estatuto de Roma, el creciente volumen de casos a cargo de la CPI y los recursos limitados con los que cuenta ponen de manifiesto la necesidad de que haya procesos nacionales justos y eficaces”, expresó Elizabeth Evenson, subdirectora del Programa de Justicia Internacional de Human Rights Watch. “Más países miembros de la CPI deberían apoyar los esfuerzos de la Fiscalía para fomentar procesos exitosos”.
El informe se basa en gran medida en entrevistas realizadas por Human Rights Watch a más de 140 funcionarios públicos, representantes de organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales y personal de la CPI.
La CPI es un tribunal de última instancia, que interviene únicamente cuando las autoridades nacionales no tienen la capacidad o no están dispuestas a juzgar graves delitos internacionales. Los recursos limitados llevan a que incluso cuando la corte inicia investigaciones, se establezca un proceso de colaboración con las autoridades nacionales para impulsar casos nacionales y fomentar un enfoque pleno en materia de justicia.
La Fiscalía de la CPI puede tener particular influencia durante los exámenes preliminares, que son un paso previo a la apertura de una investigación formal de la CPI. Tales exámenes pueden movilizar a los países a impulsar sus propias investigaciones y procesos penales, y eliminar la necesidad de que intervenga la CPI, señaló Human Rights Watch.
La Fiscalía de la CPI interactúa con las autoridades nacionales para fomentar procesos nacionales únicamente en circunstancias que cumplan criterios específicos; por ejemplo, si ya hay iniciativas nacionales en curso o si el gobierno ha asumido el compromiso de impulsar tales iniciativas. De los cuatros países analizados, la Fiscalía de la CPI ha tenido el rol más significativo en Guinea, seguido por Colombia, y un desempeño bastante más acotado en Georgia. En el Reino Unido, donde el examen aborda presuntos crímenes de guerra perpetrados por miembros de las fuerzas armadas del Reino Unido en Irak contra detenidos bajo su custodia, la Fiscalía, en forma coherente con sus políticas, todavía no había procurado fomentar procesos nacionales durante el período que abarcó la investigación de Human Rights Watch.
En diciembre de 2017, un panel de jueces de Guinea concluyó su investigación sobre un ataque llevado a cabo en septiembre de 2009 por integrantes de las fuerzas de seguridad a opositores y envío el caso a juicio. Los avances en la investigación, que se extendió durante siete años, fueron menguando y todavía no se ha fijado fecha para el juicio. Sin embargo, la asidua interacción de la Fiscalía de la CPI con las autoridades guineanas, incluidas más de una decena de visitas al país y la identificación de pasos de investigación concretos, incluyendo la entrevista a testigos claves, ha contribuido a fomentar avances. También han tenido un rol clave otros actores, incluidas asociaciones de víctimas y expertos de la ONU.
Tales esfuerzos deberían replicarse en mayor medida en los demás exámenes preliminares de la Fiscalía, apuntó Human Rights Watch. En Colombia, la Fiscalía de la CPI insistió ante el gobierno sobre la necesidad de justicia en casos de asesinatos de “falsos positivos”, término que alude a las miles de ejecuciones ilegales cometidas entre 2002 y 2008 que fueron reportadas oficialmente por militares como bajas lícitas en combate. Se iniciaron cientos de investigaciones a nivel nacional contra soldados de rangos bajos y medios.
No obstante, las declaraciones de carácter general emitidas por la Fiscalía en público y en reuniones con funcionarios gubernamentales normalmente no incluyeron parámetros temporales específicos, y ejercieron una presión insuficiente sobre las autoridades para que actuaran con mayor determinación en casos contra militares de alto rango, explicó Human Rights Watch. Hay indicios de que este enfoque estaría cambiando; por ejemplo, durante la visita de la fiscal de la CPI, Fatou Bensouda, a Colombia en 2017. Allí, Bensouda señaló de forma pública falencias en la información proporcionada por las autoridades con respecto a procesos nacionales.
“La Fiscalía de la CPI debería adecuar su enfoque a cada examen preliminar”, señaló Evenson. “Sin embargo, para evitar generar la apariencia de que tiene un doble estándar, la Fiscalía debe ser clara sobre sus actividades. La Fiscalía también necesita los recursos financieros para adaptar su trabajo manteniendo un trato frecuente con los funcionarios y la sociedad civil de estos países”.
Las expectativas con respecto a la Fiscalía deben ser realistas, recordó Human Rights Watch. En los cuatro países, la ausencia de voluntad política suficiente para impartir justicia en el ámbito nacional representó un obstáculo considerable. Si bien en los cuatro países hay investigaciones nacionales, en general solamente Colombia ha impulsado procesos judiciales relevantes. Dejar margen suficiente para que actúen las autoridades nacionales, y al mismo tiempo estar preparada para intervenir si no avanzan, es un equilibrio complejo de lograr.
La Fiscalía de la CPI inició un examen preliminar justo después del conflicto armado de agosto de 2008 entre Georgia y Rusia por la región de Osetia del Sur, pero recién empezó una investigación realmente exhaustiva en enero de 2016, después de que las autoridades en Georgia desistieran de sus investigaciones. Una mayor interacción con organizaciones no gubernamentales y mayor presión sobre las autoridades de Georgia para que sean transparentes con respecto al avance de sus investigaciones podrían haber ayudado a que la Fiscalía de la CPI llegara antes a la conclusión de que había justificaciones para una investigación, y habría limitado la postergación del acceso de las víctimas a la justicia, expresó Human Rights Watch.
También se necesita mayor transparencia sobre los procesos nacionales para fortalecer las alianzas con organizaciones locales, que podrían actuar como aliadas claves. La Fiscalía de la CPI podría además presionar a las autoridades gubernamentales para que brinden a esas organizaciones mayor información sobre el estado de las investigaciones que impulsan. Esto reforzaría su capacidad de incidencia y contribuiría a que la CPI pueda corroborar los señalamientos gubernamentales sobre avances. En algunos casos, la participación de víctimas en los procesos y la cobertura de los medios de comunicación también podrían intensificar la presión sobre las autoridades.
“La fiscal de la CPI no puede actuar por sí sola cuando se trata de impulsar avances en las iniciativas nacionales de justicia”, apuntó Evenson. “Para dar impulso a la justicia a nivel nacional es necesario que existan relaciones eficaces entre la CPI y organizaciones de derechos humanos, organismos de la ONU, autoridades nacionales y gobiernos donantes”.
